以公众参与助推政府转型
随着“重塑政府”、“再造公共部门”等的新公共管理运动思想不断传播，政府绩效管理作为推动政府管理和服务水平提升的“有力抓手”，已开始在我国各级地方政府得到广泛实践。为完善政府绩效考核体系，也为了体现“以人为本”和“执政为民”的执政理念，越来越多的地方政府开始尝试在政府绩效考核体系中引入社会公众评价，如政风行风评议、万人评议机关、市民评议政府及部门、市民评价、公共服务满意度测评等，这些社会公众评价可以通称为“政府服务公众测评”。本文结合中国经济体制改革研究会“政府服务公众测评”课题组的研究成果和对北京市政府公共服务连续两年的实际测评情况，探讨如何让这种公民参与的政府绩效考核落到实处、发挥其应有的作用。
公众参与是政府绩效考核的核心
政府服务公众测评是政府绩效考核体系的一个重要组成部分，是以公众为评价主体，对政府提供的各项公共服务进行评价，从中找出服务效果与公众预期之间的差距和改进办法，同时将测评结果与各个部门的绩效考核挂钩，督促各个部门有针对性地解决问题，从而不断提升政府的整体服务水平和公众满意度。具体做法办法一般是由政府下属的督查办或者绩效办、目标管理办等机构牵头组织，每年定期举行，委托政府下属的统计机构或者第三方专业机构具体实施。在政府绩效考核体系中采用政府服务公众测评，既是国际上发达国家的通行作法，也是加快行政管理体制改革，建设服务型政府的必然要求。建设服务型政府，首先要了解服务对象也就是老百姓对政府服务的要求、找准人民群众最关心、最迫切需要解决的实际问题，才能指导政府有针对性地组织和提供这种服务；其次，要建立用户导向的评价机制，由人民群众来评议政府工作的好坏，找出政府服务与人民群众要求的差距，指导政府有效地改进工作，改善服务。因此，要建设真正的服务型政府和“人民满意的政府”，就必须认真地、科学地做好政府服务公众测评工作，让公众参与到政策制定过程和政府绩效考核过程。09年2月，习近平同志在一次讲话中明确指出，开展群众满意度测评是搞好学习实践活动的一个重要环节。各地区各部门各单位要按照中央的有关要求，把满意度测评内容具体化，为群众提供易于理解、便于掌握的测评指标。测评结果要以适当方式向群众公布，并根据测评情况，进一步完善整改落实措施。可以预见，中央领导的讲话精神和中组部关于开展对领导干部进行群众满意度测评的要求，将促进“政府服务公众测评”工作的常规化、制度化，推动这项工作在全国范围内更快更深入地展开。
如何做好“政府服务公众测评”
北京市政府从1999年开始在其所属机构部门中实行督查考核工作，并要求将社会评议作为考核工作中重要组成部分。2000年即以网民和居民作为评议的主体，采用网上评议、登报、问卷调查等方式对北京市政府部门的工作目标完成情况、专项任务完成情况、依法行政执行情况以及廉政建设情况进行评议。2003年，为有效地保证评议结果的相对科学性和公正性，评议组织实施由原来的委托统计局改为采用招投标的方式选取第三方执行； 2007年，为提高“政府服务公众测评”的应用效果，使测评结果不仅用于对各部门的考核，还能为这些部门提升服务质量提高公众满意度提供建议，并对北京市的社会心理环境和突出的社会问题提供定量监测和具体的改进建议，北京市政府开始委托中国经济体制改革研究会进行测评工作。1、 中国经济体制改革研究会“政府服务公众测评”课题组从2007年开始即连续在全国范围内进行中国政府服务公众评价定量研究，建立了全国性的测评基准。其为地方政府开发的“政府服务公众测评”模型（PAG，Public Assessment on Government Services）是在国际通行的ACSI满意度模型的基础上引入企业服务研究中的SERVQUAL模型中的合理成分，以期在测量政府服务质量与公众期望之间差距的同时，为针对性改进政府服务质量提供指引。从PAG模型在北京市连续两年的实际应用情况来看，在测评定位、测评主体选择、测评对象的分类和选择、测评指标体系、测评技术方式、测评结果应用等方面均获得了突破性进展，测评效果得到两任北京市长的重视和赞赏。综合国内其他地方的诸多做法和PAG模型规定又要与地方政府的实际运行与考核经验相结合。最好是设计成模块化结构，既能独立实施也可以与政府绩效考核配套实施；2、 科学的测评方法 应该包含公众、企业、内部机关三类评价主体和电话调查、入户访问及座谈会三种测评方法，每个环节都需要进行严密的质量控制，才能保证测评结果准确可信，避免在考核奖惩过程中带来不必要的争议；3、 扩展的分析能力 测评工作费时费钱，一次测评的结果应该可以用来分析部门满意度和政府总满意度的关系，分析部门满意度不高的原因及改进服务提高满意度的路径。目前一些地方政府的领导已经有了“管理满意度”的意识，“政府服务公众测评”也应该由“测量满意度”的低级阶段向向“管理满意度”的高级形态发展。4、 综合的预警能力 群体性事件频发是当前社会形势的一个重要特征，有必要通过对测评数据进行社会稳定模型演算和对关键问题和关键社会群体的分析监测，对本地区的社会心理环境和社会稳定形势作出估计和预测，以提高地方政府对突发事件的预见能力和应对能力；5、 第三方专业视角 不采用第三方机构，就无法作到公正中立，无法避免采用本地机构可能带来的利益关联和测评结果缺乏公信力的问题；另外，测评的科学性来自测评机构的专业性，选择测评机构时必须考虑其实施社会调查的专业能力和对政府行为的分析能力。
如何应用“政府服务公众测评”的结果
由于指标体系的缺陷和应用意识的缺位，目前不少地方政府对“政府服务公众测评”数据结果的应用都比较单一，只是用于各部门的考核排名。结合北京市政府的做法，我们认为，“政府服务公众测评”其实有很多的应用：1、用于部门绩效考核。以北京市为例，对62个局委办的“政府服务公众测评”的结果构成“北京市市级国家行政机关绩效考评指标体系”中的“公众评价”项，在100分制中占10分；2、用于部门服务的诊断和改进。向每个被测评的部门提供一个专门报告，指出其存在的服务短板与其公众满意度之间的关系，并提出具体的服务改进意见；3、用于满意度管理。分析北京市政府总体满意度与各部门满意度之间的关系，找出影响北京市政府总体满意度的主要因素，便于政府主要领导从全局角度管理政府形象和政府满意度，针对性的解决“重点部门”存在的问题4、用于化解不稳定因素。以北京市为例，测评结果出来后，针对测评调查中反映出来的可能影响北京市社会稳定和经济社会健康发展的突出问题如环境污染、乱占耕地、拆迁、就业等，北京市政府办公厅联合中国经济体制改革研究会一起举行了10场座谈会，进一步分析问题的严重程度、成因、解决办法，形成 10个专题报告，供市委市政府决策参考。5、用于来年工作重点的确定。研究报告交北京市发改委及其他决策部门，供其在确定09年“100项实事工程”和其他政府工作计划时做参考。 总之，搞好“政府服务公众测评”的关键一是要有正确的认识，二是要有科学的方法，三是要拓宽应用。只有这样，“政府服务公众测评”才能落到实处，发挥其提高政府执政能力、建立良治政府的作用。 （原载：2009年6月7日《社会科学报》） |