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周其仁:增强改革的双向穿透力

2017-08-25 18:08:54

    改革是全球潮流,现在很多国家都举改革的旗帜。但是不同国家的改革很不一样,其中大国改革有其特殊性,那就是大国层次多、发展不平衡,形成改革共识很不容易,贯彻改革决定也更困难。但是另外一面,大国改革一旦得到落实,改革红利极为可观。研究大国改革,重要的是研究如何形成共识,并让改革真正落地。这中间有一个关键问题,那就是穿透力。好不容易形成改革共识,也做出了改革决策,但能不能穿透上上下下多个层次?这种穿透是双向的,不单单是顶层决定穿透到底层,还包括底层的实际情况、底层创造的改革经验穿透到上层。穿透力如何,对大国改革具有决定意义。那么,如何增强中国改革的穿透力?仁者见仁,智者见智。我个人认为以下几点,或许有助于增强中国改革的穿透力。
  第一,改革目标要清晰而简单。目标清晰、简单,穿透力才会强。以经济领域为例,目标就是市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是总纲,带动方方面面,包括更好发挥政府作用。在政治和社会领域,就是民主与法治,特别是把公权力关进制度化约束的笼子,健全国家的法治轨道,以动员更多社会成员参与社会治理。市场、民主、法治,这几个基本的改革目标足够简单,不能复杂化,越说越多。中国文化能流传下来的东西其实都非常简单,因为是大国,太复杂的东西难有穿透力。世界上有的民族,思维很复杂,复杂也有复杂的美,但复杂的东西放到中国这样的大国来,很难穿透,从上层到底层,太复杂的东西传着传着就可能变样,难以真正落地。
  目标正确,又足够简单、足够清楚,剩下的就是坚持。简单明了的改革目标坚持下去,穿透力才强。不是所有改变都叫改革,改革要有明确的方向,有清楚的内涵,不能来来回回地变,一会儿向东,一会儿向西的。大国改革要有非常简单明确的方向,非常坚持,穿透力才大。
  第二,对改革决定和改革目标的各式解读,能减则减,能少则少。因为改革决定是行动纲领,不是一套复杂理论或“说辞”。尤其不需要层层多部门“解读”,本来就不难读,让人们直接读中央《决定》原文,读了就行动。特别不需要复杂化的“解读”,一句变五句,五句变五十句,补丁摞补丁,不知所云,让人无所适从,最后啥事也干不成。有些“解读”甚至与《决定》南辕北辙,以哪个为准?还是要以《决定》为准吧。
  拿我比较熟悉的土地制度改革而言,中央深改领导小组批准的改革方案,架构本来很清晰:不碰“三条底线”,鼓励地方更多探索、实践和创造,目标则是实现市场-城乡统一的土地市场。但经过各色解读,似乎“底线”成了一个封闭的圈,只能圈里踏步,不得越雷池一步,什么地方探索、市场目标,通通不见了。
  那就很难完成改革。出路是减少解读,尤其不要让部门利益、既得利益、过时观念,利用解读之机,把原本正确、清楚、明白的决定,变成一套混杂含糊的信息谜团。大国改革的信息谜团好比雾霾,妨碍穿透。
  第三,多交流改革的实践经验。决定正确、简明,但落实做的时候会碰到各种实际情况,到底怎么贯彻才落得了地,还要解决什么新问题?这是增强改革穿透力非常重要的一环。根据我的研究和观察,这方面是最薄弱的。中央《决定》来来回回讲了很多次,底层有哪些行动发生了?是在十八届三中全会以后发生的吗?哪些可以获得普遍应用的经验?哪些有缺陷?哪些有误差?
  其实在底层,有很多往市场方向走的行动,有很多扩大民主法治的行为。举个例子。1999年互联网刚起之时,出现了网络语音通话。当时主管部门认为民间搞的网络通信违背了有关通信法规,结果创新者被没收财产还一度失去自由。福州市中级人民法院审理该案时,认为一审法院的判决于法无据,要求发回重审。这个案件的含义是,凡是法律没有明确禁止的,可以也应该给创新行为留下空间。
  这是一个好案例。这个案例如果能传递到上层建筑里去,那么反行政垄断也好,增强市场竞争也好,按统一游戏规则来分配利益也好,都会得到实质性推动。都说中国优秀法官不多,优秀律师不多,有现代法治观念的人口数量更不多,但不多归不多,毕竟还是有的,有时候一个反例就有极大的穿透力,抓住这样的实例发动全社会讨论,会增强改革穿透力。
  第四,在关键区位形成新体制。现在一般认为我国的产品市场发展得好一点,要素市场发展得弱一点。但是究竟什么才是要素市场?譬如土地市场,并不是每一个村庄都要成为土地交易的场所,因为要素交易及其价格发现,需要在区位上相对集中。新闻里常听到“全球油价”这个词,什么是全球油价,那是在全球决定的吗?不是,其实只是在很小一个区位,即高端石油市场上决定的。要增强中国改革的穿透力,就要抓关键区位即高端市场,因为只要新体制在这些区位站得住、运行得起来,原体制就可以被突破,就会产生很大的放射力和辐射力。
  上海自贸区扩大到天津和深圳,当然表现了穿透力。不过似乎还不够有力。为什么上海的金融改革要放到港口仓库区去?放在陆家嘴辐射力不是更大吗?后来加了一句,把自贸区政策部分扩大到浦东新区,希望有关金融服务的政策,不仅仅在贸易港口的仓库区起作用,而要主动扩大到浦东中心城区,并对整个长江流域、南方、全国乃至亚太地区,产生更大的辐射力,这是增强改革穿透力的重要一着。
  第五,去掉一些硬障碍。现在强调依法行政,是依现行法律法规行政。但是现行法律法规,有部分内容与十八届三中全会的改革决定冲突。要往市场经济方向走,建设法治国家,不能不触动以往制定的部分法律法规。这里就难免发生摩擦,这是和20世纪80年代早期改革很不一样的地方。所以,当下的改革要与修法改法并进。最好有一个修法改法的目录单和时间表,如果现存法律法规完全不改,改革就无法推进。

  注:本文为作者新著《突围集:寻找改革新动力》序

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