国家能力首先是管理权力受托关系的能力，政府受托获得财政资源，依法行政，保护国家主权独立和人民的生命财产安全、维护社会公正和秩序。
上世纪90年代初，出现过一个国家能力的定义：“所谓国家能力就是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”，具体表现为国家汲取财政的能力、调控能力、合法化能力以及强制能力。该定义的提出者强调，“只有中央政府才代表国家意志”，因此国家能力既不是通常所谓的“综合国力”，更不是一般公共权威或地方政府的能力，而只能是中央政府的能力。
上世纪90年代，强调重新集中政府财力，“集中力量办大事”，有关概念、理论应运而生。二十多年过去了，中国的发展积累了新经验，也提出需要面对的新问题。我认为有必要重新定义国家能力。
仅以定义本身而论，把“国家”概念等同于政府，在认识上就是一个不小的偏差。“国家”概念首先是一方领土，生活在国土里的人是“国民”，也是国家之根基。没有国民的国家，根本空空如也。这就是“国以民为本”的意思。国民是众人，有公共事务要协调和管理，因此要有一套典章制度，给每个人的自由划一道边界。这套典章制度，软的是文化习俗，硬的就是“合法强制力”。政府是合法强制力的载体，或如有的经济学家所言，是“惟一拥有合法强制力的组织”。
这样看，“国家”是江山（领土）、人民、社稷（典章制度）的三合一，缺了哪个元素也不行。讲到底，政府是受江山、人民、社稷之托，执掌合法强制力之权。权力要受制约，道理就在这里。离开了委托人和受托关系，要是“国家意志”仅仅是政府的意志，或甚至只是官员的意志，完全不问人民要求什么、喜欢什么、讨厌什么，那样的“国家意志”在思想上很可疑，在实践中极危险。
国家定义的内涵有偏，具体分解后的“国家能力”也一起跟着跑偏。例如“国家的汲取能力”，怎么可以把“国家动员社会经济资源的能力”，简化为“国家（其实是‘政府’）的财政汲取能力”或“财政能力”？直截了当地说，那就是把政府抽取多少财政收入，看成衡量国家能力强弱的核心指标。
在常识上，我们不会不问运动员跑多快、跳多高，而只问他们吃多少肉、喝多少汤，就定义他们的运动能力。不计产出，只量投入﹔不问贡献，只算消耗，定义运动员能力就会跑偏，定义政府或国家能力更会跑偏。基于个人观察，我认为以下几点值得注意。
一是国民收入的分配，政府部门所占份额上升过快。根据公布的统计，1990年－2012年22年间，财政收入增长了38.9倍（其中中央财收增加了55.6倍）。同期GDP总量（以现价计）仅增加了26.6倍，而城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入只分别增加15.3倍和10.5倍。政府财力的急增，并没有伴之以相应的约束与监督。如果剎不住这些歪风，中国将步入“未富先奢”的陷阱。
二是政府与市场的边界，改来改去还是政府管控的部分偏大。一般的观察，认为我们的产品市场大体有个模样了，但要素市场还远未改革到位。但仔细打量，产品市场里政府的不当管制和审批还是偏多，同时质量监管又不到位。要素市场问题更大。
三是“合法化”范围偏窄。对民间、企业、市场和基层的首创，但凡不侵犯他人自由和社会利益的，也要开放、包容。不能搞成“凡未经审批的——或更糟糕的‘凡未经官员点头的’——一律非法”。
四是合法强制力被用到了边界之外。这些年合法强制力的边界模糊，强拆强迁、暴力执法，在一些地方时有所闻。这些偏向，当然不是主流，但也必须警惕。
国家概念包括领土、国民和一整套治理制度。以合法强制力为基础的政府权力，来自国民授权，要受国民监督，在法治轨道上运行。国家不等同于政府，国家能力也不等同于政府能力。国家能力首先是管理权力受托关系的能力，政府受托获得财政资源，依法行政，保护国家主权独立和人民的生命财产安全、维护社会公正和秩序。
来源：湖北日报 （周其仁，北京大学国家发展研究院教授）
|